大周建都时，五城兵马司归属兵部，任务是与确保都城内的安全，所以五城兵马司衙门的主事是兵马司指挥使，由武将担任。国事安定后，都城外有羽林卫把守，五城兵马司便闲了下来，渐渐被赋予处理一些民事。兵马司指挥使们都是大老粗，没耐心也没能力处理琐碎民事，于是，兵马司增设副指挥使，专司民事。